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发布时间 :2019-02-27

“全国社保基金”机构文化的六大特征


本书对主权养老基金做了大致的分类。全国社会保障基金(简称全国社保基金)资金来源与社会保险缴费无关,主要来自中央财政出资,是战略储备基金,用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂,从设立目的角度,按本书的归类,也可属于主权养老基金。由于工作的原因,全国社保基金成立的概况,我略知一二。我国的职工社会养老保险体系是1997年开始建立的。为了实现代际平衡,到2000年上半年,国务院领导考虑到未来人口老龄化高峰将要到来,拟建立一只笔基金,不是用于反周期财政政策在年度间调剂使用,而是作为战略储备,平时不得动用,以备将来不时之需。这个设想经党中央批准,在当年8月国务院决定设立全国社保基金以及作为基金保值增值运营机构的全国社会保障基金理事会。2000年中央财政调整预算,拨入全国社保基金200亿元作为起步。为应对1998年的亚洲金融危机,在当年年中调整预算,实行扩张性财政政策,新增赤字全部用于增加公共投资。2001年原准备扩张性财政政策逐步退出,从2002年起预算趋于平衡,更多地增加全国社保基金战略储备。但2001年美国互联网泡沫破裂,美国股市和经济下跌,波及全球,对我国经济也有不利影响,不得已继续维持赤字规模,拨入战略储备的资金也就维持常量,以后基本上为每年200亿元的规模。

在此之后,全国彩票公益金中央留用部分,除用于必要的公益事业,其余拨入战略储备。数年之后,确定为中央留用部分的65%固定拨入,成为全国社保基金重要的资金来源。在职工社会养老保险体系建立的早中期,个人缴费部分是建立实存账户。由于实存账户制难以解决代际平衡问题,则由中央财政对平衡困难的省份给以补助,这部分资金也委托全国社会保障基金理事会投资运营。后来,我国同世界各国一样,认识到做实个人账户代际平衡的困难,将个人账户改为记账式账户,目前该资金已有部分划出。

国家还出台了另一项政策,国有或含国有股的企业,上市首发或已上市公司增发收入的10%,以股票或现金方式,由国有股东划转或拨入全国社保基金。随着国有股占比的降低,这项政策的重大缺陷暴露出来,就是扭曲了国有股东的行为。一些国有股在上市之前,协议转让退出,甚至含有国有股的企业投资或收购非国有企业,在上市时国有股全部出售才可满足上缴收益的需求。这种非市场中性的做法缺陷较大,比如不利于科技进步。201711月,落实党的十八届三中全会改革任务,国务院做出规定,先按国有资本存量的10%拨入全国社保基金,用于弥补社保体系建立初期未缴费或缴费不足部分形成的资金缺口,同时终止了原来增量划转的办法。现在五家中央企业已完成了划拨。需要特别指出,存量拨入股权是列入单独账户,需另外签署委托协议,交由理事会管理,既然主要是解决代际平衡,委托管理的收益,财政部可以随时调用。

此外,目前我国基本养老保险以省级统筹为主,各自平衡,一些基金结余较多的省份,比如广东、山东,前几年将一部分结余资金委托给理事会管理。根据与广东、山东签订的委托合同,这部分资金并入全国社保基金统一投资、统一管理。目前,广东省的委托合同到期,资金已退出。2015年国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》,各省、自治区、直辖市养老基金结余额,可按照办法规定委托理事会进行投资管理。截至201811月末,已有17个省(区、市)与理事会签订委托投资合同,合同总金额8450亿元,其中也包括广东省新委托的资金。根据地方的选择,这些合同均为5年期承诺保底,风险收益特征与全国社保基金不同,因此单独开展资产配置,不再实行与全国社保基金统一管理的策略。

以上讲述了全国社保基金的初始设立,分类讲述了其资金来源及变化。全国社保基金成立以来,取得了骄人的投资业绩,自20008月成立至2017年底,年均投资收益率8.44%,累计投资收益额大于累计财政净拨入额。这是历届理事大会、理事会管理班子和理事会全体员工努力的结果,也是监管部门不断更新理念、改进监管办法的结果。我是201611月任现职,任职时间不长,可以比较客观地做出分析评价。

首先是长期投资、价值投资和责任投资的理念。全国社保基金没有长期负债,也没有短期资金流出的需求,理事会承担长期保值增值的投资责任,关注投资标的长期价值,较少关注短期价格波动,追求提高长期年化收益率。这包括,基于跟随价格波动的择时投资,容易追涨杀跌,大概率不如坚信投资标的跨周期价值回归更能获得收益,成本也更低;选择在周期相对低点增加进入流动性差的资产,既有利于平滑总组合波动,又获得长期资产增值收益;等等。责任投资方面,在投资决策中创设负面清单机制,如对会产生环境污染、增加全社会杠杆率、有害国家安全的投资严格禁止。理事会是境内最大机构投资者,这些理念的坚守和实践有助于市场的稳定和长期价值的创造。

第二是分散投资。将资金分散到不同风险收益特征的产品上去。例如,公开市场股票对收益和风险都有大部分贡献,则必须配置一部分公开市场股票,又必须配置更大部分收益风险与之不同,甚至对冲的产品。对同一个产品,投资管理人也必须分散,即便是自营存款产品,也要分散到较多的银行中去,防止运营集中过高带来的风险。

第三,高度重视资产配置的作用。这包括战略资产配置、年度战术资产配置、季度资产配置和资产再平衡在内的资产配置体系。作为长期投资者,战略资产配置按照风险政策和长期投资目标的要求,使用定性和定量方法确定各类资产中长期目标配置比例和范围,是获取收益的决定性因素。年度和季度战术资产配置都是根据对当期经济和资本市场形势,对战略资产配置目标比例进行适度主动偏离,以获取额外收益。资产再平衡是对于偏离平衡上下限的资产进行回调,避免全国社保基金因承受过多主动风险而无法完成预期目标。大型的主权财富基金或主权养老基金都建立了以战略资产配置为中心的一整套资产配置体系。这一体系是获取收益的决定性因素,在成熟市场,可以解释80-90%的收益来源。在不发达市场,主动管理获得超额收益的机会较多,但上述资产配置体系也解释了绝大部分的收益来源。

第四,采取适宜的主动和被动管理、委托和自营管理策略。考虑到理事会激励机制不足,自营管理一般适宜于存款、利率产品,配置占位性质的指数化产品,财务性直接投资企业等,大约占总资产的一半。比较复杂的产品一般适宜于委托。对成熟市场投资,对外委托一般采取被动性策略,因为主动策略很难获得超额收益。对不成熟市场,特别是国内市场,多采取主动策略。A股市场投资人的99%是自然人,机构投资人数量少,所占的资金也少,但盈利是散户投资人的3倍以上。将绝大部份配置A股资金,委托给优秀外部管理人,并采取主动管理策略,有把握获得较多的超额收益。

第五,高度重视风险管理和纪律约束。投资永远伴随着风险,每一种产品都有相应的风险收益特征。资产配置了各产品投资比例,同时就配置了风险比例。从这个意义上说,投资的管理就是风险的管理。具体到每一项投资,涉及的风险多元,诸如价值波动风险、声誉风险、法律合规风险、交易对手风险、交易失败处置风险,甚至市场监管变动风险等等。对所有这些风险都要做出评估,并做出尽可能的缓释安排。可以说,风险管理是贯穿到全过程的,投资部门要收益和风险一肩挑。所有的行为都要有制度,都要有纪律约束,这就是内控制度,其中要做到利益不冲突。比如,财会部门负责财务和估值,就不适于牵头风险管理。内控制度要实时有效,信息化则需要嵌入其中,并争取同外部管理人的相关信息衔接。

第六,责任、独立、包容的机构文化。理事会实行集体决策,包括分级集体决策。重大投资事项必须由投资决策委员会集体决策。在决策前相关部门充分沟通,在投决会上要求每一个成员负责任地公开发表意见,鼓励争论、议透,尽可能达成一致,体现包容。在对外部管理人的沟通方面,也建立了独立的、与国际接轨的评价体系。例如,对二级市场管理人,不去理会社会上按周按月的排名,更多地关注其策略、风险管控和长期业绩。对一级市场管理人,关注其投资理念,引导其注重长期投资,并注重保护有限合伙人利益。正是由于这样的专业独立性,外部管理人以得到理事会的投资为荣,其他投资者以理事会同为有限合伙人而更为安心。在整体市场判断上,坚持独立性。比如,在资产占比达到上界时,不为市场狂热所鼓动,坚持纪律性再平衡。

这六个方面,实际上已成为理事会的机构文化。我到理事会工作刚满两年,观察到并积极推动完善已形成的机构文化。文化是常青树,根子在,会逐渐生长。当然,我也观察到一些内外部相互交织的不利机制需要改革。从内部看,激励不到位,团队收入没能紧密地同绩效挂钩,制约了机构吸引力和机构能力。虽然绝大部分投资成本已按成本化列支,预算列支的只剩机构运行部分,占比不大。但因此列为预算管理事业单位,连选择外部管理人,甚至某些直接投资标的,都比照政府采购法,弊端很大。

从外部看,作为长期投资者,投资考评指标应有长期性,但实际的考评是年度性的,不利于发挥无长期负债、无短期支出需求的大型机构投资者的优势,即发挥容忍短期波动,换取长期超额收益的优势。作为体量巨大的机构投资者,投资产品必须进一步分散化,但目前对投资产品的品种和比例的限制仍然较多。今年全国人大审议通过了中央和国家机构改革方案,理事会也位列其中。理事会的定位更加明确,监管机制改革已提到议程。目前,理事会正在落实机构改革方案,并向监管部门汇报沟通,有关部门总体支持。相信不利于理事会成长的枝杈将被革除,健康成长的枝叶将被培育起来,全国社会保障基金理事会将会茁壮成长,更好地承担起历史使命。

全国社会保障基金理事会理事长  楼继伟  

2018年12月13日        


注: 该文为全国社会保障基金理事会理事长楼继伟同志为《中国养老金发展报告2018》撰写的“序言”。

 

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